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中国人民银行反洗钱局副局长王燕之：

《反洗钱法》的亮点在哪里

——《反洗钱法》出台后，媒体多是对其出台背景、施行意义进行关注，然而对于《反洗钱法》中出现的新内容、新观点却鲜有具体的释义，对于这部法律背后的多种观点和故事也少有人知。日前，记者在“上海市学习贯彻《反洗钱法》座谈会”上，有机会对中国人民银行反洗钱局副局长王燕之就上述问题进行了专访。 2004年在该法起草之初就参与其中的王燕之，为本报详细阐述了法律中的多处看点及立法中各种观点的碰撞

2006-12-22

[ 记者冯娟 ]

　　本期访谈人物：王燕之
　　王燕之，现任中国人民银行反洗钱局副局长，曾参与《反洗钱法》立法过程。
　　
保密义务和保密条款贯穿全法
　　《上海金融报》：在《反洗钱法》出台后，媒体多是关注了这部法律的出台背景和施行意义，对于其中的内容，却很少有专业人士能为我们解读。您作为《反洗钱法》自始至终的起草人之一，能否给我们讲讲其中的看点在哪里？
　　王燕之：我也注意到媒体报道中大部分强调了《反洗钱法》对反腐败的意义、对打击洗钱行为的意义等等。其实，《反洗钱法》出台还有一大出发点，也是一大看点———就是保护公民的隐私权和财产权不受到侵犯。大家都知道，存款账户是要保密的，但是，反洗钱工作中，金融机构向人民银行提供的可疑交易报告就直接涉及到账户的隐私，因此，对于有权掌握账户信息的部门必须要有制度和法律的约束。在《反洗钱法》中，大家可以看到有很多条文都涉及到保密义务。
　　《上海金融报》：在考虑如何从法律上对保护公民隐私和反洗钱工作进行平衡时，是否存在一些争议？
　　王燕之：履行反洗钱监管职责获得的信息必须严格保密，这是立法者在起草《反洗钱法》过程中始终如一的共识。因为这些信息关系到个人和企业最基本的利益，考虑到保守金融情报秘密在反洗钱工作中的极端重要性，《反洗钱法》明确规定，对依法履
　　行反洗钱职责或者义务获得的客户身份资料和交易信息应予保密，非依法律规定，不得向任何单位和个人提供。金融情报应该属于政务信息中的特殊信息，不属于公开的范围，从而确立了金融情报的严格保密制度。
　　但对于行政执法机关能否共享金融情报问题，起草过程中曾有过分歧。有观点认为：行政机关间无密可保，共享金融情报有利于提高行政效率，减少行政成本，法律应当授权有关部门共享反洗钱信息中心拥有的客户身份信息和交易信息。反方则认为：客户身份信息和交易信息涉及个人隐私和商业秘密，为了国家利益和社会公共利益，《反洗钱法》才授予反洗钱信息中心收集这些信息。如果从行政便利角度出发，允许行政机关共享这些信息，一是会加剧社会公众对我国政府保护个人隐私的疑虑，对我国反洗钱立法的目的提出质疑；二是可能导致金融情报在被众多单位使用过程中被有意或无意泄露。经过多方讨论，立法者最终形成共识，即反洗钱信息中心拥有的客户身份信息和交易信息只能用于反洗钱目的。
　　以法律形式界定反洗钱工作体制
　　《上海金融报》：我们知道，金融机构的反洗钱工作一直是由人民银行统一管理。此次《反洗钱法》又赋予了金融监管机构参与制定金融机构反洗钱规章，并对金融机构提出建立健全反洗钱内控制度要求的权利，那么，前后两种工作体制该如何衔接？
　　王燕之：《反洗钱法》可以说首次以法律形式界定了反洗钱的工作体制。其实在立法过程中，对于这种工作体制也存在着不同意见，曾经提出过两种方案。
　　第一种方案是在人民银行继续全面负责金融业反洗钱工作，对银行业、证券业、保险业的反洗钱工作实行统一监管的同时，对国务院金融监督管理机构的金融机构反洗钱监管职责不作过细规定。这个方案的出发点主要是考虑有效地整合现有信息，充分利用信息资源，及时发现洗钱活动并打击犯罪。另一方面，也有利于将个人隐私和商业秘密的知悉范围限于中国人民银行，提高了对客户个人信息和商业秘密的保护程度。
　　但不足之处是，这个方案不利于银监会、证监会和保监会监管金融机构内控的完整性，还可能会造成反洗钱联席会议制度运作上的困难，不利于发挥该制度对反洗钱管理工作的补充作用。三个监管部门不参与对所监管的金融机构的反洗钱工作管理，既不符合我国实际情况，不利于充分利用现有监管资源，不利于我国反洗钱工作开展，也与国际反洗钱工作惯例和趋势不符。
　　第二种方案是保留中国人民银行对金融机构反洗钱管理工作的全面监督管理的核心职能，但同时要发挥“三会”在反洗钱工作中的作用。这种方案的优点是，可以充分发挥“三会”监管金融机构内控的资源优势，形成反洗钱工作合力，提高金融机构反洗钱工作整体质量。
　　最后《反洗钱法》采纳了第二种方案，规定“国务院金融监督管理机构参与制定所监督管理的金融机构反洗钱规章，对所监督管理的金融机构提出按照规定建立健全反洗钱内部控制制度的要求”，并为其他法律衔接和国务院做出具体规定留下了空间。
　　《上海金融报》：2004年，经国务院批准，中国人民银行设立了中国反洗钱监测分析中心，负责接收、分析、保存、移送大额和可疑交易报告。此次的《反洗钱法》也明确了该中心的法律地位。那么，这种大额和可疑交易报告是不是只能报告给反洗钱监测中心？
　　王燕之：是的。虽然各领域的监管机构都希望所监管的对象，在向人民银行报告信息的同时也能向它们报告这些信息，但是法律明确规定，只有反洗钱监测中心能够接收这个报告，而不能向本行业的监管者提供这些报告。这也是出于对个人信息和商业秘密的保护。因为，其实大部分的可疑报告和犯罪是无关的。这些信息的直接接触者应越少越好，如果这些信息泄露，会对当事人产生很大的不利影响。
　　“了解你的客户”是反洗钱的第一步
　　《上海金融报》：那么，金融机构在履行反洗钱义务时，是否有什么新的变化？
　　王燕之：《反洗钱法》在对金融机构的反洗钱工作要求方面使用了一些新概念，体现了反洗钱工作的一些新的理念。比如，在法律中首次要求商业银行要建立“客户身份识别制度”，也就是金融机构在与客户建立业务关系或与其进行交易时，不仅需要了解客户的真实身份，还需要根据交易的需要了解客户的职业或经营背景、履约能力、交易目的、交易性质以及资金来源等有关情况。
　　《上海金融报》：建立“客户身份识别制度”的意义是什么？这种要求是否过于苛刻？
　　王燕之：客户身份识别、报告大额交易和可疑交易、保存客户身份资料和交易信息是反洗钱国际标准和各国反洗钱立法确认的洗钱预防措施的三项基本制度。
　　其中，客户身份识别制度又处于基础地位。
　　可疑交易的判断往往不能简单地从交易过程、金额流向和频率等交易记录中直接得出，而需要金融机构根据客户身份及职业或经营背景、履约能力、交易目的、交易性质以及资金来源等有关情况，综合分析后做出合理判断。如果在客户身份识别中，仅仅是核对有效个人身份证件或者单位营业执照等证明文件，金融机构将无从识别可疑交易，更谈不上及时报告可疑交易，由此影响预防措施甚至整个反洗钱体系的有效性。
　　其实早在2003年1月，中国人民银行发布的《金融机构反洗钱规定》中，就已经规定金融机构应建立客户身份登记制度、不得为客户开立匿名账户或假名账户等。《反洗钱法》中的规定较之更为严格，例如与客户建立人身保险、信托等业务关系时，如果合同的受益人不是客户本人，金融机构还需要识别受益人的身份。
　　《上海金融报》：如果客户是通过保险经纪公司向保险公司购买保单，证券公司向期货经纪公司引荐了客户，银行将信用卡发卡的部分业务委托给专业公司，客户通过一家金融机构购买了另一家金融机构的投资产品，客户通过律师向银行申请按揭贷款等情况，后者可能无法直接履行识别客户身份的义务，此时该怎么操作？
　　王燕之：这个时候，金融机构可以通过第三方来识别客户身份，但是应当确保第三方已经采取符合本法要求的客户身份识别措施；第三方没有采取客户身份识别的，应该由金融机构承担这一责任。
　　特殊的反洗钱调查权用之有道
　　《上海金融报》：我们注意到《反洗钱法》中专门有一章阐述了“反洗钱调查”，能否介绍一下“反洗钱调查权”是一个什么权力，权力范围有多大？
　　王燕之：我们知道可疑交易并不一定表明有犯罪活动发生，那么在刑事侦查程序前，是否设置反洗钱调查制度、调查权赋予谁、权力该有多大都是较敏感和必须解决的问题。经过多方衡量，为了有效解决紧急情况下犯罪资金转移、外逃等问题，最终法律决定把调查权赋予人民银行，人民银行有权进行反洗钱调查，并可采取询问、查阅、复制、封存和临时冻结等措施。
　　这个权力是非常大的，风险也是很大的。为了避免权力滥用，保护金融机构客户的合法财产权利，《反洗钱法》也严格限定了部分调查措施的行使条件、主体、批准程序和期限：一是只对可能被转移、隐藏、篡改或者毁损的文件、资料才能进行封存，对涉案账户资金有可能转移至境外的，才可以采取临时冻结措施；二是只有中国人民银行总行可以采取临时冻结措施，并且必须报经其负责人批准；三是临时冻结以48小时为限，并由侦查机关决定是否继续冻结。
　　违规开展反洗钱工作可能判处金融“极刑”
　　《上海金融报》：如果金融机构在开展反洗钱工作中，出现了违规操作行为，那么将承担怎样的“法律责任”？
　　王燕之：首先，法律会根据是否属于工作失误、情节是否严重来区分法律责任。如果情节严重的，将处20万元以上50万元以下的罚款，并对直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员，处以1万元以上5万元以下的罚款。
　　其次，即使是属于工作失误，但是最终致使洗钱后果发生的，将处50万元以上500万元以下的罚款。情节特别严重的，反洗钱行政主管部门还可以建议有关金融监督管理机构责令该金融机构停业整顿或者吊销经营许可证。对直接负责的董事、高官人员和其他直接责任人员，反洗钱行政主管部门还可以建议有关金融监督管理机构取消其任职资格，禁止其从事有关金融行业工作。这相当于在金融行业被判了“极刑”。此外，违反本法规定构成犯罪的，要依法追究刑事责任。

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